Prawo w okowach polityki – doc. dr Ryszard Piotrowski

Aktualizacja: 2011-10-9 9:35 pm

W okresie VI kadencji Sejmu uchwalono 953 ustawy. Nie sposób świadomie uchwalać tak wielu przepisów

U progu nowej kadencji parlamentu warto rozważyć podstawowe wnioski wynikające z doświadczeń ostatniego czterolecia w dziedzinie ustawodawstwa. Już wcześniej, w poprzednich kadencjach, legislacyjne wysiłki parlamentarzystów napotykały na pewne ograniczenia o charakterze systemowym, występujące i obniżające zarówno jakość prawa, jak i procedur jego tworzenia. Ograniczenia te mają wspólny mianownik – są skutkiem prymatu polityki nad prawem.

Inflacja prawa
Zwraca uwagę brak jednoznacznie pozytywnej korelacji między liczbą uchwalonych ustaw a jakością prawa, mierzoną poczuciem satysfakcji z jego obowiązywania. Przeciwnie, im więcej nowych praw, tym więcej nowych wymagań stawianych obywatelom w różnych dziedzinach, tym większe poczucie niepewności, tym trudniej żyć i przecież – jak zauważył już Tacyt – tym więcej korupcji. Ustaw przybywa i trudno znaleźć takie, których uchwalenie spotkałoby się z powszechną aprobatą. Wielość ustaw – nazywana inflacją prawa – powoduje, że ustawodawca traci swoją tożsamość. W okresie VI kadencji uchwalono 953 ustawy. Nie sposób świadomie uchwalać tak wielu przepisów, a więc studiować różnych ich wersji na rozmaitych etapach sejmowego procesu legislacyjnego i głosować ze zrozumieniem nad tyloma zagadnieniami. Nadmiar przepisów sprawia, że prawo staje się coraz mniej zrozumiałe, także dla prawodawcy, a zasada zaufania obywateli do państwa, uznawana za podstawę demokracji konstytucyjnej, traci swoje znaczenie. Trudno ufać państwu, którego oczekiwań niekiedy nie sposób zidentyfikować w gąszczu różnych przepisów i zrozumieć bez pomocy ekspertów. Z punktu widzenia obywateli ważne jest przecież nie tylko bezpieczeństwo osobiste czy socjalne, ale także bezpieczeństwo legislacyjne, rozumiane jako pewność, że nie nastąpi zaskakująca zmiana standardów. Rzeczpospolita nie gwarantuje w wystarczającym stopniu bezpieczeństwa legislacyjnego, chociaż jest to konstytucyjnym obowiązkiem państwa, które – jak stanowi Konstytucja w art. 5 – zapewnia bezpieczeństwo obywateli. Zbyt łatwo i zbyt często nowelizowane są kodeksy.

Pod naciskiem rządu
Ustawodawcę cechuje znaczna łatwość karania. Nie wystarczają częste zmiany kodeksu karnego czy kodeksu karnego wykonawczego. Przepisy karne pojawiają się w wielu ustawach. Ustawodawca zbyt chętnie posługuje się sankcją karną, zwłaszcza pozbawieniem wolności, naruszając zasady racjonalnej kryminalizacji. Polska jest krajem, w którym odsiaduje wyrok największa liczba więźniów w całej Europie.
Zwracają uwagę przypadki nowelizowania ustaw ze względów polityczno-propagandowych, pod wpływem doraźnego impulsu, dla wywołania efektu medialnego. Racjonalny ustawodawca nie może działać pod ciśnieniem emocji, nawet wtedy, gdy jego gniew jest zrozumiały, jak to było choćby przy stanowieniu prawa antydopalaczowego. Trudno pogodzić z zasadą podziału władz uchwalanie ustaw pod naciskiem władzy wykonawczej, która nie tylko kieruje do Sejmu konkretny projekt, ale domaga się jego uchwalenia tak szybko, jak to jest możliwe, chociaż nie przemawia za tym wzgląd na bezpieczeństwo państwa czy porządek publiczny.

Prawne buble
Uchwalona jednomyślnie ustawa (kodeks wyborczy) okazała się, według Trybunału Konstytucyjnego, częściowo niezgodna z Konstytucją. Trybunał orzekał na wniosek posłów, którzy głosowali za uchwaleniem ustawy. Nawet wiedza o prawie obowiązującym, którą ma ustawodawca, nie oznacza jeszcze – jak widać – wystarczająco dogłębnej znajomości prawa, a zwłaszcza Konstytucji. Ustawodawca ma dobre chęci i ekspertów, a mimo to nie radzi sobie z prawem. Jak więc mają sobie radzić obywatele, którzy często są sami wobec ustaw, a błąd może ich wiele kosztować? Ten, kto prawo tworzy, płaci za swoje błędy inaczej, aniżeli ten, kto prawu podlega.
Brakuje skutecznych mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności za uchwalanie ustaw, które okazały się niezgodne z Konstytucją albo spowodowały straty, także określane niedawno przez rząd jako wielomiliardowe, jak to było w przypadku dokonanej przed laty częściowej prywatyzacji systemu emerytalnego (wyjaśniano, że ustawodawca stworzył system bezsensownego krążenia pieniędzy między sferą publiczną i prywatną, generując na przykład zbędne wydatki na same tylko prowizje w kwocie 14 mld złotych). Ustawodawca myli się zbyt często, nawet jednomyślnie (przykładem wspomniany kodeks wyborczy czy przepisy dotyczące przedszkoli). Trudno ufać prawu, którego twórcy niedługo po jednomyślnym uchwaleniu mówią, że jest “bublem” (tak o kodeksie wyborczym) i nowelizują je wielokrotnie albo chwalą się – jak jeden z posłów – umiejętnością oszczędnego gospodarowania prawdą; tworzenie produktów złej jakości w dziedzinie legislacji nie dyskwalifikuje i nie przeszkadza im w uchwalaniu następnych ustaw.
Krytycy projektu ustawy, kwestionujący jej zgodność z Konstytucją, słyszą zwykle, nawet od marszałka Sejmu, że o tym zdecyduje Trybunał Konstytucyjny, skoro tylko projekt stanie się ustawą. Ustawodawca zbyt łatwo uznaje, że samo już istnienie TK pozwala na uchwalanie ustaw niezgodnych z Konstytucją. Tymczasem parlament ma konstytucyjny obowiązek uchwalania ustaw zgodnych z Konstytucją w największym możliwym stopniu.

Obywatel pod kontrolą
Treść niektórych ustaw, uchwalonych w mijającej kadencji, zaskakuje niespodziewaną tendencją władzy wykonawczej do gromadzenia wiedzy o obywatelach w zakresie, który nie wydaje się konieczny w demokratycznym państwie prawnym (np. dane dotyczące uczniów i studentów). Z jednej strony państwo chce wiedzieć coraz więcej o swoich obywatelach, a z drugiej stara się być dla nich coraz bardziej nieprzejrzyste, o czym świadczy ustawa o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskakuje też uchwalanie na ostatnich posiedzeniach kończącej się kadencji przez ustawodawców chętnie deklarujących poparcie dla rodziny ustawy, która nie chroni należycie dobra eksmitowanej rodziny, zwłaszcza wielodzietnej, która w myśl art. 71 Konstytucji ma “prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. Uchwalenie tego rodzaju ustawy trudno pogodzić z wartościami, do których przywiązanie deklarują posłowie i senatorowie. Osoby o niskich dochodach w większości nie głosują, nie ma ich też w parlamencie – gdyby zostali wybrani, zyskaliby zresztą nowy, zasadniczo różny od dotychczasowego, status społeczny. Wygląda na to, że zasada, w myśl której bogaci reprezentują biednych, w naszym kraju także się nie sprawdza.

Pułapki polityki
Wywołuje zdziwienie uchwalanie ustaw “sposobem”, na ostatnich posiedzeniach, pod presją czasu. Dotyczy to zwłaszcza nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należałoby wykluczyć możliwość uchwalania ustaw w ostatniej chwili. Przekonuje o tym analiza sprawozdań stenograficznych z ostatnich posiedzeń Izb i biuletynów z ostatnich posiedzeń komisji. Kunktatorstwo polityczne, usankcjonowane w postaci tzw. zamrażarki, trudno pogodzić z wymogami racjonalności innej niż polityczna. Projekt ustawy nie powinien być blokowany przez większość dlatego, że jest tworem konkurencji. Większość może go przecież odrzucić już w pierwszym czytaniu, ale nie należy z tym zwlekać. Należy skończyć z metodą “na dyrektywę europejską”: rząd przedstawia projekt ustawy, która ma służyć implementacji prawa unijnego, ale przy okazji realizuje pomysły z prawem tym związane luźno albo wcale, wprowadzane do porządku prawnego “w cieniu” dyrektywy. W demokratycznym państwie prawnym prawo nie powinno być dziełem tych, o których Julian Tuwim napisał kiedyś “mędrkowie wykrętów chytrych”, ani ze względu na sposób tworzenia ustaw, ani ze względu na ich treść. Tworzenie prawa “sposobem” zagraża wiarygodności państwa. Tworzenie prawa w kłótni, w atmosferze agresji, w krzyku, kiedy prawodawcy obrzucają się obelgami i starają się wzajemnie poniżyć, widząc w tym potwierdzenie własnej przydatności do służby publicznej, nie da się pogodzić z godnością państwa i jego tradycjami.
Zwracają uwagę przypadki ignorowania opinii tych, którzy mają ustawom podlegać, pomijania konsultacji lub ignorowania ich wyników, a także pomijania opinii ekspertów. Ustawodawca wie lepiej, zwłaszcza w ramach dyscypliny głosowania. Doświadczenia mijającej kadencji, podobnie jak poprzednich, wskazują na negatywne konsekwencje upartyjnienia ustawodawstwa i związane z tym przypadki arogancji ustawodawcy. Prymat polityki nad prawem nie służy jakości prawa. Przeciwnie, powoduje brak planowania legislacyjnego, sprzyja zbyt częstym nowelizacjom, uchwalaniu ustaw bez rozporządzeń wykonawczych, których nie przedłożono razem z projektem, chociaż projektodawca miał taki obowiązek. Tworzenie prawa po to, żeby je nowelizować, okazuje się podobne do budowania zamków z piasku – znikają równie łatwo, jak powstają. Wciąż jeszcze brak ponadpartyjnego planowania legislacyjnego, którego podstawą byłby dialog między większością a opozycją. Ustawodawstwo nie powinno stanowić płaszczyzny międzypartyjnej konfrontacji, której regułą jest uznanie, że większość ma rację, ponieważ jest większością, a opozycja z założenia nie może mieć racji i nie może też przyznać racji większości.
Trudno zakładać, że kolejna kadencja parlamentu przyniesie znaczące zmiany w dziedzinie ustawodawstwa. Istniejący w praktyce system tworzenia prawa w korelacji z systemem wyborczym pozwala przecież na reelekcję niezależnie od jakości działania parlamentu. Wyborcy zasadniczo przed głosowaniem nie kierują się ocenami dotyczącymi jakości ustawodawstwa. Przeciętny wyborca miewa nawet trudności z ustaleniem, kto w jego obwodzie głosowania kandyduje, jakże więc mógłby ocenić indywidualne dokonania posła czy senatora. Bierze zatem pod uwagę przynależność partyjną kandydata, a to sprzyja instrumentalizacji tworzenia prawa, które wpada w pułapkę polityki.

Doc. dr Ryszard Piotrowski,
prawnik konstytucjonalista,
Uniwersytet Warszawski

    Tags:

    Drukuj Drukuj

     

    ZASADY PRZEDRUKU Z SERWISU INFORMACYJNEGO BIBUŁY:
    Przedruki dozwolone, pod warunkiem podania źródła (np. "bibula.com" lub "Serwis Informacyjny BIBUŁA"), i/lub pełnego adresu internetowego: http://www.bibula.com/?p=45322 oraz niedokonywania jakichkolwiek skrótów lub zmian w tekstach i obrazach.


    Przedruk materiałów zastrzeżonych przez Autora tekstu źródłowego bądź strony źródłowej, dozwolony jedynie po uzyskaniu stosownej zgody Autora.


    Opinie wyrażane w tekstach publikowanych na łamach BIBUŁY są własnością autorów i niekoniecznie muszą odpowiadać opiniom wyrażanym przez Redakcję pisma BIBUŁY oraz Serwis Informacyjny BIBUŁY.


    UWAGI, KOMENTARZE:

    Wszelkie uwagi odnośnie tekstów, które publikowane były pierwotnie w innych mediach, prosimy kierować pod adresem redakcji źródłowej.
    Uwagi do Redakcji BIBUŁY prosimy kierować korzystając z formularza [tutaj]