{"id":45322,"date":"2011-10-09T21:35:57","date_gmt":"2011-10-10T02:35:57","guid":{"rendered":"http:\/\/www.bibula.com\/?p=45322"},"modified":"2011-10-09T21:35:57","modified_gmt":"2011-10-10T02:35:57","slug":"prawo-w-okowach-polityki-doc-dr-ryszard-piotrowski","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.bibula.com\/?p=45322","title":{"rendered":"Prawo w okowach polityki – doc. dr Ryszard Piotrowski<\/em>"},"content":{"rendered":"

W okresie VI kadencji Sejmu uchwalono 953 ustawy. Nie spos\u00f3b \u015bwiadomie uchwala\u0107 tak wielu przepis\u00f3w<\/strong><\/em>

U progu nowej kadencji parlamentu warto rozwa\u017cy\u0107 podstawowe wnioski wynikaj\u0105ce z do\u015bwiadcze\u0144 ostatniego czterolecia w dziedzinie ustawodawstwa. Ju\u017c wcze\u015bniej, w poprzednich kadencjach, legislacyjne wysi\u0142ki parlamentarzyst\u00f3w napotyka\u0142y na pewne ograniczenia o charakterze systemowym, wyst\u0119puj\u0105ce i obni\u017caj\u0105ce zar\u00f3wno jako\u015b\u0107 prawa, jak i procedur jego tworzenia. Ograniczenia te maj\u0105 wsp\u00f3lny mianownik – s\u0105 skutkiem prymatu polityki nad prawem.

Inflacja prawa<\/strong>
Zwraca uwag\u0119 brak jednoznacznie pozytywnej korelacji mi\u0119dzy liczb\u0105 uchwalonych ustaw a jako\u015bci\u0105 prawa, mierzon\u0105 poczuciem satysfakcji z jego obowi\u0105zywania. Przeciwnie, im wi\u0119cej nowych praw, tym wi\u0119cej nowych wymaga\u0144 stawianych obywatelom w r\u00f3\u017cnych dziedzinach, tym wi\u0119ksze poczucie niepewno\u015bci, tym trudniej \u017cy\u0107 i przecie\u017c – jak zauwa\u017cy\u0142 ju\u017c Tacyt – tym wi\u0119cej korupcji. Ustaw przybywa i trudno znale\u017a\u0107 takie, kt\u00f3rych uchwalenie spotka\u0142oby si\u0119 z powszechn\u0105 aprobat\u0105. Wielo\u015b\u0107 ustaw – nazywana inflacj\u0105 prawa – powoduje, \u017ce ustawodawca traci swoj\u0105 to\u017csamo\u015b\u0107. W okresie VI kadencji uchwalono 953 ustawy. Nie spos\u00f3b \u015bwiadomie uchwala\u0107 tak wielu przepis\u00f3w, a wi\u0119c studiowa\u0107 r\u00f3\u017cnych ich wersji na rozmaitych etapach sejmowego procesu legislacyjnego i g\u0142osowa\u0107 ze zrozumieniem nad tyloma zagadnieniami. Nadmiar przepis\u00f3w sprawia, \u017ce prawo staje si\u0119 coraz mniej zrozumia\u0142e, tak\u017ce dla prawodawcy, a zasada zaufania obywateli do pa\u0144stwa, uznawana za podstaw\u0119 demokracji konstytucyjnej, traci swoje znaczenie. Trudno ufa\u0107 pa\u0144stwu, kt\u00f3rego oczekiwa\u0144 niekiedy nie spos\u00f3b zidentyfikowa\u0107 w g\u0105szczu r\u00f3\u017cnych przepis\u00f3w i zrozumie\u0107 bez pomocy ekspert\u00f3w. Z punktu widzenia obywateli wa\u017cne jest przecie\u017c nie tylko bezpiecze\u0144stwo osobiste czy socjalne, ale tak\u017ce bezpiecze\u0144stwo legislacyjne, rozumiane jako pewno\u015b\u0107, \u017ce nie nast\u0105pi zaskakuj\u0105ca zmiana standard\u00f3w. Rzeczpospolita nie gwarantuje w wystarczaj\u0105cym stopniu bezpiecze\u0144stwa legislacyjnego, chocia\u017c jest to konstytucyjnym obowi\u0105zkiem pa\u0144stwa, kt\u00f3re – jak stanowi Konstytucja w art. 5 – zapewnia bezpiecze\u0144stwo obywateli. Zbyt \u0142atwo i zbyt cz\u0119sto nowelizowane s\u0105 kodeksy.

Pod naciskiem rz\u0105du<\/strong>
Ustawodawc\u0119 cechuje znaczna \u0142atwo\u015b\u0107 karania. Nie wystarczaj\u0105 cz\u0119ste zmiany kodeksu karnego czy kodeksu karnego wykonawczego. Przepisy karne pojawiaj\u0105 si\u0119 w wielu ustawach. Ustawodawca zbyt ch\u0119tnie pos\u0142uguje si\u0119 sankcj\u0105 karn\u0105, zw\u0142aszcza pozbawieniem wolno\u015bci, naruszaj\u0105c zasady racjonalnej kryminalizacji. Polska jest krajem, w kt\u00f3rym odsiaduje wyrok najwi\u0119ksza liczba wi\u0119\u017ani\u00f3w w ca\u0142ej Europie.
Zwracaj\u0105 uwag\u0119 przypadki nowelizowania ustaw ze wzgl\u0119d\u00f3w polityczno-propagandowych, pod wp\u0142ywem dora\u017anego impulsu, dla wywo\u0142ania efektu medialnego. Racjonalny ustawodawca nie mo\u017ce dzia\u0142a\u0107 pod ci\u015bnieniem emocji, nawet wtedy, gdy jego gniew jest zrozumia\u0142y, jak to by\u0142o cho\u0107by przy stanowieniu prawa antydopalaczowego. Trudno pogodzi\u0107 z zasad\u0105 podzia\u0142u w\u0142adz uchwalanie ustaw pod naciskiem w\u0142adzy wykonawczej, kt\u00f3ra nie tylko kieruje do Sejmu konkretny projekt, ale domaga si\u0119 jego uchwalenia tak szybko, jak to jest mo\u017cliwe, chocia\u017c nie przemawia za tym wzgl\u0105d na bezpiecze\u0144stwo pa\u0144stwa czy porz\u0105dek publiczny.

Prawne buble<\/strong>
Uchwalona jednomy\u015blnie ustawa (kodeks wyborczy) okaza\u0142a si\u0119, wed\u0142ug Trybuna\u0142u Konstytucyjnego, cz\u0119\u015bciowo niezgodna z Konstytucj\u0105. Trybuna\u0142 orzeka\u0142 na wniosek pos\u0142\u00f3w, kt\u00f3rzy g\u0142osowali za uchwaleniem ustawy. Nawet wiedza o prawie obowi\u0105zuj\u0105cym, kt\u00f3r\u0105 ma ustawodawca, nie oznacza jeszcze – jak wida\u0107 – wystarczaj\u0105co dog\u0142\u0119bnej znajomo\u015bci prawa, a zw\u0142aszcza Konstytucji. Ustawodawca ma dobre ch\u0119ci i ekspert\u00f3w, a mimo to nie radzi sobie z prawem. Jak wi\u0119c maj\u0105 sobie radzi\u0107 obywatele, kt\u00f3rzy cz\u0119sto s\u0105 sami wobec ustaw, a b\u0142\u0105d mo\u017ce ich wiele kosztowa\u0107? Ten, kto prawo tworzy, p\u0142aci za swoje b\u0142\u0119dy inaczej, ani\u017celi ten, kto prawu podlega.
Brakuje skutecznych mechanizm\u00f3w egzekwowania odpowiedzialno\u015bci za uchwalanie ustaw, kt\u00f3re okaza\u0142y si\u0119 niezgodne z Konstytucj\u0105 albo spowodowa\u0142y straty, tak\u017ce okre\u015blane niedawno przez rz\u0105d jako wielomiliardowe, jak to by\u0142o w przypadku dokonanej przed laty cz\u0119\u015bciowej prywatyzacji systemu emerytalnego (wyja\u015bniano, \u017ce ustawodawca stworzy\u0142 system bezsensownego kr\u0105\u017cenia pieni\u0119dzy mi\u0119dzy sfer\u0105 publiczn\u0105 i prywatn\u0105, generuj\u0105c na przyk\u0142ad zb\u0119dne wydatki na same tylko prowizje w kwocie 14 mld z\u0142otych). Ustawodawca myli si\u0119 zbyt cz\u0119sto, nawet jednomy\u015blnie (przyk\u0142adem wspomniany kodeks wyborczy czy przepisy dotycz\u0105ce przedszkoli). Trudno ufa\u0107 prawu, kt\u00f3rego tw\u00f3rcy nied\u0142ugo po jednomy\u015blnym uchwaleniu m\u00f3wi\u0105, \u017ce jest „bublem” (tak o kodeksie wyborczym) i nowelizuj\u0105 je wielokrotnie albo chwal\u0105 si\u0119 – jak jeden z pos\u0142\u00f3w – umiej\u0119tno\u015bci\u0105 oszcz\u0119dnego gospodarowania prawd\u0105; tworzenie produkt\u00f3w z\u0142ej jako\u015bci w dziedzinie legislacji nie dyskwalifikuje i nie przeszkadza im w uchwalaniu nast\u0119pnych ustaw.
Krytycy projektu ustawy, kwestionuj\u0105cy jej zgodno\u015b\u0107 z Konstytucj\u0105, s\u0142ysz\u0105 zwykle, nawet od marsza\u0142ka Sejmu, \u017ce o tym zdecyduje Trybuna\u0142 Konstytucyjny, skoro tylko projekt stanie si\u0119 ustaw\u0105. Ustawodawca zbyt \u0142atwo uznaje, \u017ce samo ju\u017c istnienie TK pozwala na uchwalanie ustaw niezgodnych z Konstytucj\u0105. Tymczasem parlament ma konstytucyjny obowi\u0105zek uchwalania ustaw zgodnych z Konstytucj\u0105 w najwi\u0119kszym mo\u017cliwym stopniu.

Obywatel pod kontrol\u0105<\/strong>
Tre\u015b\u0107 niekt\u00f3rych ustaw, uchwalonych w mijaj\u0105cej kadencji, zaskakuje niespodziewan\u0105 tendencj\u0105 w\u0142adzy wykonawczej do gromadzenia wiedzy o obywatelach w zakresie, kt\u00f3ry nie wydaje si\u0119 konieczny w demokratycznym pa\u0144stwie prawnym (np. dane dotycz\u0105ce uczni\u00f3w i student\u00f3w). Z jednej strony pa\u0144stwo chce wiedzie\u0107 coraz wi\u0119cej o swoich obywatelach, a z drugiej stara si\u0119 by\u0107 dla nich coraz bardziej nieprzejrzyste, o czym \u015bwiadczy ustawa o zmianie ustawy o dost\u0119pie do informacji publicznej. Zaskakuje te\u017c uchwalanie na ostatnich posiedzeniach ko\u0144cz\u0105cej si\u0119 kadencji przez ustawodawc\u00f3w ch\u0119tnie deklaruj\u0105cych poparcie dla rodziny ustawy, kt\u00f3ra nie chroni nale\u017cycie dobra eksmitowanej rodziny, zw\u0142aszcza wielodzietnej, kt\u00f3ra w my\u015bl art. 71 Konstytucji ma „prawo do szczeg\u00f3lnej pomocy ze strony w\u0142adz publicznych”. Uchwalenie tego rodzaju ustawy trudno pogodzi\u0107 z warto\u015bciami, do kt\u00f3rych przywi\u0105zanie deklaruj\u0105 pos\u0142owie i senatorowie. Osoby o niskich dochodach w wi\u0119kszo\u015bci nie g\u0142osuj\u0105, nie ma ich te\u017c w parlamencie – gdyby zostali wybrani, zyskaliby zreszt\u0105 nowy, zasadniczo r\u00f3\u017cny od dotychczasowego, status spo\u0142eczny. Wygl\u0105da na to, \u017ce zasada, w my\u015bl kt\u00f3rej bogaci reprezentuj\u0105 biednych, w naszym kraju tak\u017ce si\u0119 nie sprawdza.

Pu\u0142apki polityki<\/strong>
Wywo\u0142uje zdziwienie uchwalanie ustaw „sposobem”, na ostatnich posiedzeniach, pod presj\u0105 czasu. Dotyczy to zw\u0142aszcza nowelizacji ustawy o dost\u0119pie do informacji publicznej. Nale\u017ca\u0142oby wykluczy\u0107 mo\u017cliwo\u015b\u0107 uchwalania ustaw w ostatniej chwili. Przekonuje o tym analiza sprawozda\u0144 stenograficznych z ostatnich posiedze\u0144 Izb i biuletyn\u00f3w z ostatnich posiedze\u0144 komisji. Kunktatorstwo polityczne, usankcjonowane w postaci tzw. zamra\u017carki, trudno pogodzi\u0107 z wymogami racjonalno\u015bci innej ni\u017c polityczna. Projekt ustawy nie powinien by\u0107 blokowany przez wi\u0119kszo\u015b\u0107 dlatego, \u017ce jest tworem konkurencji. Wi\u0119kszo\u015b\u0107 mo\u017ce go przecie\u017c odrzuci\u0107 ju\u017c w pierwszym czytaniu, ale nie nale\u017cy z tym zwleka\u0107. Nale\u017cy sko\u0144czy\u0107 z metod\u0105 „na dyrektyw\u0119 europejsk\u0105”: rz\u0105d przedstawia projekt ustawy, kt\u00f3ra ma s\u0142u\u017cy\u0107 implementacji prawa unijnego, ale przy okazji realizuje pomys\u0142y z prawem tym zwi\u0105zane lu\u017ano albo wcale, wprowadzane do porz\u0105dku prawnego „w cieniu” dyrektywy. W demokratycznym pa\u0144stwie prawnym prawo nie powinno by\u0107 dzie\u0142em tych, o kt\u00f3rych Julian Tuwim napisa\u0142 kiedy\u015b „m\u0119drkowie wykr\u0119t\u00f3w chytrych”, ani ze wzgl\u0119du na spos\u00f3b tworzenia ustaw, ani ze wzgl\u0119du na ich tre\u015b\u0107. Tworzenie prawa „sposobem” zagra\u017ca wiarygodno\u015bci pa\u0144stwa. Tworzenie prawa w k\u0142\u00f3tni, w atmosferze agresji, w krzyku, kiedy prawodawcy obrzucaj\u0105 si\u0119 obelgami i staraj\u0105 si\u0119 wzajemnie poni\u017cy\u0107, widz\u0105c w tym potwierdzenie w\u0142asnej przydatno\u015bci do s\u0142u\u017cby publicznej, nie da si\u0119 pogodzi\u0107 z godno\u015bci\u0105 pa\u0144stwa i jego tradycjami.
Zwracaj\u0105 uwag\u0119 przypadki ignorowania opinii tych, kt\u00f3rzy maj\u0105 ustawom podlega\u0107, pomijania konsultacji lub ignorowania ich wynik\u00f3w, a tak\u017ce pomijania opinii ekspert\u00f3w. Ustawodawca wie lepiej, zw\u0142aszcza w ramach dyscypliny g\u0142osowania. Do\u015bwiadczenia mijaj\u0105cej kadencji, podobnie jak poprzednich, wskazuj\u0105 na negatywne konsekwencje upartyjnienia ustawodawstwa i zwi\u0105zane z tym przypadki arogancji ustawodawcy. Prymat polityki nad prawem nie s\u0142u\u017cy jako\u015bci prawa. Przeciwnie, powoduje brak planowania legislacyjnego, sprzyja zbyt cz\u0119stym nowelizacjom, uchwalaniu ustaw bez rozporz\u0105dze\u0144 wykonawczych, kt\u00f3rych nie przed\u0142o\u017cono razem z projektem, chocia\u017c projektodawca mia\u0142 taki obowi\u0105zek. Tworzenie prawa po to, \u017ceby je nowelizowa\u0107, okazuje si\u0119 podobne do budowania zamk\u00f3w z piasku – znikaj\u0105 r\u00f3wnie \u0142atwo, jak powstaj\u0105. Wci\u0105\u017c jeszcze brak ponadpartyjnego planowania legislacyjnego, kt\u00f3rego podstaw\u0105 by\u0142by dialog mi\u0119dzy wi\u0119kszo\u015bci\u0105 a opozycj\u0105. Ustawodawstwo nie powinno stanowi\u0107 p\u0142aszczyzny mi\u0119dzypartyjnej konfrontacji, kt\u00f3rej regu\u0142\u0105 jest uznanie, \u017ce wi\u0119kszo\u015b\u0107 ma racj\u0119, poniewa\u017c jest wi\u0119kszo\u015bci\u0105, a opozycja z za\u0142o\u017cenia nie mo\u017ce mie\u0107 racji i nie mo\u017ce te\u017c przyzna\u0107 racji wi\u0119kszo\u015bci.
Trudno zak\u0142ada\u0107, \u017ce kolejna kadencja parlamentu przyniesie znacz\u0105ce zmiany w dziedzinie ustawodawstwa. Istniej\u0105cy w praktyce system tworzenia prawa w korelacji z systemem wyborczym pozwala przecie\u017c na reelekcj\u0119 niezale\u017cnie od jako\u015bci dzia\u0142ania parlamentu. Wyborcy zasadniczo przed g\u0142osowaniem nie kieruj\u0105 si\u0119 ocenami dotycz\u0105cymi jako\u015bci ustawodawstwa. Przeci\u0119tny wyborca miewa nawet trudno\u015bci z ustaleniem, kto w jego obwodzie g\u0142osowania kandyduje, jak\u017ce wi\u0119c m\u00f3g\u0142by oceni\u0107 indywidualne dokonania pos\u0142a czy senatora. Bierze zatem pod uwag\u0119 przynale\u017cno\u015b\u0107 partyjn\u0105 kandydata, a to sprzyja instrumentalizacji tworzenia prawa, kt\u00f3re wpada w pu\u0142apk\u0119 polityki.

Doc. dr Ryszard Piotrowski,<\/em>
prawnik konstytucjonalista,
Uniwersytet Warszawski<\/strong><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"W okresie VI kadencji Sejmu uchwalono 953 ustawy. Nie spos\u00f3b \u015bwiadomie uchwala\u0107 tak wielu przepis\u00f3wU progu nowej kadencji parlamentu warto rozwa\u017cy\u0107 podstawowe wnioski wynikaj\u0105ce z do\u015bwiadcze\u0144 ostatniego czterolecia w dziedzinie ustawodawstwa. Ju\u017c wcze\u015bniej, w poprzednich kadencjach, legislacyjne wysi\u0142ki parlamentarzyst\u00f3w napotyka\u0142y na pewne ograniczenia o charakterze systemowym, wyst\u0119puj\u0105ce i obni\u017caj\u0105ce zar\u00f3wno jako\u015b\u0107 prawa, jak i procedur […]","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"_monsterinsights_skip_tracking":false,"_monsterinsights_sitenote_active":false,"_monsterinsights_sitenote_note":"","_monsterinsights_sitenote_category":0,"ngg_post_thumbnail":0,"footnotes":"","_wp_rev_ctl_limit":""},"categories":[9],"tags":[92],"acf":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/45322"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=45322"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/45322\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=45322"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=45322"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bibula.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=45322"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}