Źyjemy w kraju, w którym odpowiedzialność rozmywa się w gąszczu instytucji – bardzo często zupełnie niepotrzebnych

Co łączy ze sobą katastrofę smoleńską, aferę Amber Gold i nierozłożony dach Stadionu Narodowego? We wszystkich tych sprawach trudno wskazać winnego, odpowiedzialność bowiem rozmywa się między wiele instytucji. Ale to nie są wyjątki. To reguła, według której funkcjonuje nasze państwo.

Katastrofę z 10 kwietnia 2010 r. badały zarówno prokuratura wojskowa, jak i cywilna. Ta druga pod koniec czerwca br. umorzyła śledztwo w sprawie organizacji tragicznego lotu. Przedmiotem tego śledztwa było kilka instytucji, m.in. Kancelaria Premiera, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Prokuratorzy wytknęli urzędnikom wiele uchybień, ale zarzuty karne postawili tylko jednemu: wiceszefowi Biura Ochrony Rządu. Tak jakby to on (nawet nie jego bezpośredni przełożony, szef BOR!) odpowiadał za całą organizację lotów najważniejszych osób w państwie.

W aferze Amber Gold także pojawiło się wiele instytucji: Komisja Nadzoru Finansowego, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Ministerstwo Gospodarki, Urząd Lotnictwa Cywilnego, urzędy skarbowe. Nie mówiąc już o sądach i prokuraturach, choć tam akurat jakąś odpowiedzialność personalną udało się wyegzekwować – ale to tylko dlatego, że prokurator generalny i minister sprawiedliwości nagłośnili sprawę, a szef gdańskiego sądu sam skompromitował się, ulegając prowokacji dziennikarskiej. W Sejmie informację na temat tej afery przedstawiali premier, ministrowie finansów i sprawiedliwości oraz prokurator generalny, ale przecież żaden z nich nie wystąpił w roli odpowiedzialnego. Jedynie opisali całą sprawę i… na tym się skończyło.

W niedawnym skandalu z dachem Stadionu Narodowego, którego nie rozłożono przed ważnym meczem z Anglią, także nie ma winnych. Przez kilka dni trwało przerzucanie odpowiedzialności pomiędzy Narodowym Centrum Sportu, Polskim Związkiem Piłki Nożnej i FIFA, premier groźnie zapowiadał kontrolę w Ministerstwie Sportu, a gdy emocje nieco opadły, zdecydował, że pani minister zachowa stanowisko. Zaraz potem zmienił się prezes PZPN, zaś minister sportu odwołała kolejnego już prezesa NCS (instytucji zarządzającej stadionem). Ale czy to zamknęło sprawę dachu? Przecież ten stadion ktoś zaprojektował, ktoś go zamówił i odebrał, ktoś za niego zapłacił (i to ogromne pieniądze).

Władza puchnie

Takich afer i skandali, za które nikt nigdy nie poniósł konsekwencji – albo co najwyżej poleciały „głowy” urzędników niższego szczebla – było w historii III RP wiele. W tym te najgłośniejsze: afera Rywina czy hazardowa. W każdej z nich przewijało się mnóstwo instytucji, ale wskazanie tej jednej, na której spoczywałaby największa odpowiedzialność, prawie zawsze okazywało się niemożliwe. Można zatem powiedzieć, że rozmywanie odpowiedzialności jest jednym z prawdziwych fundamentów ustroju zbudowanego po 1989 r.
W czasach PRL istniała prawdziwa władza i jej parawan. Prawdziwą władzą była partia, której poszczególne szczeble (zarówno centralne, jak i wojewódzkie) miały swoje „branżowe” wydziały. A parawanem była administracja państwowa (rządowa, wojewódzka), która realizowała to, co partia postanowiła. W latach 70. ambitny premier Jaroszewicz rozpoczął proces wzmacniania pozycji rządu, zaś w następnej dekadzie osobnym, jeszcze bardziej ambitnym czynnikiem stało się wojsko, ale zasadniczy model ustrojowy do końca pozostał bez zmian.

Natomiast III RP miała być krajem demokratycznym, czyli takim, w którym obywatele wybierają władzę w wyborach. I teoretycznie nim jest. Ale ta władza z roku na rok puchnie – zarówno wszerz, jak i wzdłuż – bynajmniej jednak nie staje się bardziej demokratyczna. Trzeba być już chyba doktorem prawa administracyjnego, by zrozumieć wzajemne relacje poszczególnych urzędów i instytucji. A wraz z liczbą urzędów rośnie też liczba urzędników. Tak naprawdę nie wiadomo nawet, ilu ich jest. Gdy kilka miesięcy temu pytaliśmy o to w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, odpowiedziano nam, że takich danych nie posiadają. To tylko na pozór śmieszne. Tak naprawdę świadczy to o tym, że nad ogromnym aparatem władzy nikt już nie panuje.

Dziedzictwo Buzka

Momentem, w którym nastąpił największy rozrost instytucji państwa, były rządy Jerzego Buzka (1997-2001). To wtedy wprowadzono w życie tzw. cztery wielkie reformy, z których co najmniej dwie – administracyjna i zdrowotna – znacząco przyczyniły się do wzrostu biurokracji. Całkiem logiczną i spójną siatkę 49 województw, wprowadzoną za czasów Gierka, zastąpiono szesnastoma wielkimi, sztucznie skrojonymi województwami, które w dodatku otrzymały własne miniparlamenty (sejmiki) i minirządy (marszałkowie, zarządy i urzędy marszałkowskie). Pozostawiono przy tym urzędy wojewódzkie podlegające bezpośrednio premierowi, co sprawiło, że kompetencje obu pionów administracji zaczęły się dublować. Do tego doszły jeszcze powiaty, których utworzono około 300, w każdym powielając strukturę centralno-wojewódzką (starosta z zarządem oraz rada powiatu).

Skutki tej reformy najlepiej widać na przykładzie dróg. Mamy ich w Polsce aż cztery rodzaje: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. W praktyce zwykły kierowca nie ma pojęcia, kto odpowiada za daną drogę i nawet nie wie, komu może się poskarżyć na jej stan. To samo dotyczy np. ochrony środowiska, za którą odpowiadają wszystkie szczeble administracji. A w dziedzinie kultury istnieją teatry, muzea czy filharmonie podległe rządowi, marszałkowi województwa lub prezydentowi miasta. Mało kto jest w stanie się w tym wszystkim połapać, za to liczba stanowisk na każdym szczeblu rośnie wraz z każdą zmianą władzy. Bo każda kolejna ekipa chce zainstalować jak najwięcej swoich ludzi, ale poprzedników nie tak łatwo się pozbyć. Często więc bywa tak, że w jednym urzędzie marszałkowskim pracują nominaci wszystkich większych partii na danym terenie i nikt nie ma interesu, by ten stan rzeczy zmieniać.

Druga z tzw. wielkich reform Buzka dotyczyła służby zdrowia. Tutaj wprowadzono system ubezpieczeniowy w miejsce budżetowego, a ubezpieczycielem zostały kasy chorych, których miało być tyle, co województw. Władze kas zostały obsadzone przez nowe władze wojewódzkie (gdzie dominowała AWS), ale już po kilku latach, gdy władzę przejął SLD, kasy zlikwidowano, tworząc w ich miejsce Narodowy Fundusz Zdrowia – oczywiście z szesnastoma oddziałami wojewódzkimi. Nie zlikwidowano przy tym Ministerstwa Zdrowia, wprowadzając tym samym trwający do dziś chaos kompetencyjny: za służbę zdrowia ogólnie odpowiada minister, ale pieniądze na nią trzyma NFZ i to on wycenia wszystkie „usługi medyczne” oraz zawiera kontrakty z poszczególnymi placówkami. Prezesa Funduszu co prawda powołuje i odwołuje premier, ale na decyzje NFZ rząd nie ma żadnego wpływu. Dlatego trzeba było blisko pięciu lat, by poprzedni prezes stracił stanowisko, choć o jego skandalicznych decyzjach słyszeliśmy od dawna.

Urzędy obok ministerstw

Za rządów Buzka – o czym mało kto pamięta – rozpoczęto też proces przenoszenia kompetencji z wielu innych resortów do instytucji pozornie niezależnych i znacznie trudniejszych do kontrolowania. Wymowną tego ilustracją jest transport i łączność: resortów tych oczywiście nie zlikwidowano (później połączono je w Ministerstwo Infrastruktury), ale obok nich powołano do życia Urząd Transportu Kolejowego, Urząd Lotnictwa Cywilnego, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Główny Inspektorat Transportu Drogowego. I teraz, gdy wydarzy się katastrofa kolejowa albo pojawią się problemy z budową autostrady, ministerstwo odsyła do poszczególnych urzędów, a urzędy – do ministerstwa. A w sprawach kolei dochodzą jeszcze władze poszczególnych spółek z grupy PKP. Ostatecznie jednak odpowiedzialności za błędy czy zaniechania najczęściej nie ponosi nikt.
Wokół niemal każdego resortu jest co najmniej kilka podobnych instytucji. Jedne nazywają się urzędami, inne – inspekcjami, jeszcze inne – agencjami. Na zdrowy rozum ich istnienie nie ma sensu, skoro ich kompetencje dublują się z ministerialnymi, a w dodatku ich szefów – tak samo jak ministrów – powołuje premier. Tyle że ministra można zwolnić z dnia na dzień. A prezes urzędu centralnego ma swoją kadencję i procedura jego odwołania trwa znacznie dłużej. Przede wszystkim jednak taki prezes zwykle nie jest politykiem, nikt go nie wybiera w wyborach, ba! – większość Polaków nie kojarzy nawet jego nazwiska. Za to władza takiego urzędnika często jest ogromna. Dobrze pokazuje to przykład Urzędu Regulacji Energetyki, który ustala ceny prądu i gazu, albo Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, potrafiącego zablokować rządową decyzję o fuzji dwóch wielkich koncernów energetycznych. O takich decyzjach od czasu do czasu słyszymy, ale kto zna nazwiska prezesów tych instytucji?

Spychologia III RP

Mamy zatem do czynienia z podwójnie chorą sytuacją. Z jednej strony liczba urzędników rośnie: według obliczeń Fundacji Republikańskiej, w okresie rządów PO administracja centralna zwiększyła się o blisko 11 proc., czyli prawie 20 tys. osób, i wynosi już ponad 182 tys. osób. Ale z drugiej strony coraz trudniej dojść, kto za co konkretnie odpowiada. Bo każdy urzędnik ma to do siebie, że gdy dzieje się coś złego, za wszelką cenę szuka usprawiedliwienia – aby tylko nie stracić posady. Działa więc znana dobrze z czasów PRL „spychologia stosowana”. I nie widać szans, by cokolwiek miało się tutaj zmienić.

Paweł Siergiejczyk

Artykuł ukazał się w najnowszym numerze tygodnika „Nasza Polska” Nr 45 (888) z 6 listopada 2012 r.