Sposób funkcjonowania obecnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przypomina politykę prowadzoną w tym resorcie przez SLD w latach 2001-2005
Od końca lat 90. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji można zaobserwować cyklicznie powtarzający się schemat: działania naprawcze – blokada tych działań. Po reformach podjętych przez AWS (od końca lat 90. do 2001 roku) nastąpił okres kontrreform za rządów SLD, zaś po reformach, które usiłowało przeprowadzić PiS po 2005 roku, rząd Platformy przywrócił rozwiązania SLD, utrwalając wpływy środowisk od lat związanych z tym resortem, nierzadko w kolejnym pokoleniu.
Zmiany AWS i kontra SLD
Pierwszy okres reformatorski to czas dwuletniego kierowania MSWiA przez Marka Biernackiego (rządy AWS). Działania naprawcze dotyczyły przede wszystkim służb mundurowych. Powołane zostało Centralne Biuro Śledcze (CBŚ). W samym resorcie stworzono cywilne struktury umożliwiające ministrowi sprawowanie kontroli nad służbami i koordynację ich działań z innymi podmiotami (ministerstwami, administracją samorządową). W zakresie spraw dotyczących policji, Biura Ochrony Rządu i Straży Granicznej rolę tę spełniał departament porządku publicznego. Natomiast za ochronę ludności, system ratowniczy i zarządzanie kryzysowe oraz sprawy dotyczące Państwowej Straży Pożarnej odpowiadał departament bezpieczeństwa powszechnego. Działaniom budującym cywilny nadzór ministra nad służbami towarzyszyły decyzje personalne: między innymi zwolniony został ówczesny zastępca komendanta głównego policji Roman Kurnik, były oficer SB – ostatni szef kadr tej organizacji, a w MSWiA zamiast oficerów służb mundurowych wykonujących pracę urzędników zaczęli pojawiać się cywile.
Kontra nastąpiła podczas rządów SLD: zlikwidowano cywilne departamenty nadzorujące służby, a do gmachu ministerstwa przy ul. Batorego triumfalnie powrócili dawni peerelowscy funkcjonariusze z Romanem Kurnikiem na czele, tym razem w roli szarej eminencji MSWiA. Likwidacji zalążków cywilnej kontroli nad służbami i powrotowi układu milicyjno-esbeckiego towarzyszyły wydarzenia godzące bezpośrednio w bezpieczeństwo obywateli, jak niewyjaśniona do dziś sprawa uprowadzenia Krzysztofa Olewnika i towarzysząca jej seria tajemniczych zgonów osób zamieszanych w porwanie, oraz zaginięcie części dokumentacji śledztwa, czy też słynna afera starachowicka, kiedy to z MSWiA, aby ostrzec bandytów, nastąpił wyciek informacji dotyczących planowanej akcji policji. W tym czasie pojawiły się afery związane z przetargami, jak sprawa zakupu ponad 100 nienadających się do użytku radiowozów policyjnych rumuńskiej marki ARO. Zdemontowanie cywilnego departamentu i przekazanie koordynacji organizacji systemu powiadamiania ratunkowego (telefonu 112) Państwowej Straży Pożarnej doprowadziło do fiaska całego przedsięwzięcia, przy wielomilionowych nakładach (co stwierdziła kontrola NIK).
Reforma PiS w MSWiA
Na kolejną próbę systemowych reform trzeba było czekać do objęcia kierownictwa MSWiA przez PiS w wyniku zwycięskich dla tej partii wyborów w 2005 roku. Działania naprawcze podjęte w ministerstwie, którym zaczął kierować Ludwik Dorn, miały znacznie szerszy niż w czasach AWS zakres. W pierwszym rzędzie chodziło o zbudowanie w samym ministerstwie cywilnych struktur umożliwiających ministrowi nadzór nad służbami w celu zwiększenia skuteczności ich działań i ukrócenia występujących patologii. W miejsce funkcjonariuszy służb mundurowych wprowadzono urzędników służby cywilnej. Miało to na celu zapobieżenie niezdrowej sytuacji, w której delegowani do pracy w ministerstwie biurokraci w mundurach (bądź mundurowi emeryci) reprezentowali w pierwszym rzędzie interesy wpływowych środowisk w służbach, z których sami się wywodzili.
Podjęta została systemowa walka z korupcją (zagrożenie to pojawiało się zwłaszcza przy okazji zakupów i inwestycji). Wcześniej problem słabej skuteczności nadzoru szefa MSWiA nad wydatkami poszczególnych służb polegał na tym, że minister skazany był tylko na informację przygotowywaną przez poszczególnych komendantów, bez możliwości jej realnej weryfikacji za pomocą własnego, niezależnego aparatu. Dlatego też zadecydowano o utworzeniu cywilnego departamentu logistyki i infrastruktury, którego zadaniem był nie tylko centralny monitoring zgodności zakupów i inwestycji z przyjętymi wcześniej założeniami, ale też np. przygotowywanie i monitorowanie przynoszących wielkie oszczędności zintegrowanych zakupów dokonywanych dla kilku służb, np. wspólny dla policji, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu zakup amunicji (wcześniej każda ze służb dokonywała takich zakupów osobno, co w rezultacie było kosztowniejsze). W celu koordynowania i monitorowania całości wydatków ministerstwa (oprócz wydatków służb wrażliwą sferą są wydatki na systemy informacyjne) za rządów PiS w MSWiA regularnie spotykała się powołana przez ministra Ludwika Dorna komisja budżetowa, w skład której wchodzili: minister, wiceministrowie, komendanci służb i dyrektorzy poszczególnych departamentów. Powyższe działania obok bieżącej kontroli inwestycji miały zabezpieczać prawidłową realizację ustawy modernizacyjnej przygotowanej przez rząd Jarosława Kaczyńskiego. Zgodnie z jej zapisami na modernizację policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w ciągu trzech lat przeznaczono dodatkowo 6 mld złotych.
Powrócono do koncepcji z czasów AWS cywilnych departamentów umożliwiających ministrowi merytoryczny nadzór nad porządkiem publicznym (departament bezpieczeństwa: policja, Biuro Ochrony Rządu i Straż Graniczna) i ochroną ludności (departament zarządzania kryzysowego: obrona cywilna, system ratowniczy, Państwowa Straż Pożarna, telefon 112). W tym drugim przypadku powierzenie strukturom administracji cywilnej koordynacji powiadamiania ratunkowego zaowocowało przyjęciem przez rząd Jarosława Kaczyńskiego i rozpoczęciem realizacji programu budowy jednolitego sytemu telefonu 112. Wzmocnieniu skuteczności cywilnej administracji służyło podniesienie wymagań w stosunku do nowo mianowanych wojewodów: ich kwalifikacje były oceniane przez powołany przy szefie MSWiA zespół opiniujący, który składał się z niezależnych ekspertów – uznanych autorytetów, takich jak prof. Witold Kieżun czy prof. Maria Gintowt-Jankowicz.
Likwidacja reform przez PO
Objęcie władzy przez Platformę Obywatelską, podobnie jak w przypadku rządów SLD, oznaczało destrukcję przeprowadzanych wcześniej reform. Choć działania uwsteczniające w obu wypadkach przebiegały według podobnego schematu (demontaż struktur cywilnych i powrót dawnych układów), to różne były przyczyny, jakimi kierowała się każda z partii. W przypadku SLD demontaż reform wynikał z woli przywrócenia pełni wpływów układu postpeerlowskiego, będącego w owym czasie naturalnym zapleczem tej partii. W przypadku Platformy Obywatelskiej w pierwszym rzędzie chodziło o likwidację jakichkolwiek (prawdziwych lub urojonych) wpływów PiS, a za oznakę takowych uważano każdą innowację wprowadzaną podczas rządów tej partii. Nic nie wskazuje na to, aby obejmując tekę ministra spraw wewnętrznych, Grzegorz Schetyna poza powyższym posiadał jakąkolwiek głębszą wizję urzędu, taką, jaką mieli jego poprzednicy przygotowujący się do objęcia tej funkcji jeszcze przed wyborami – Ludwik Dorn czy związany od lat z kwestiami bezpieczeństwa Władysław Stasiak (sekretarz stanu i minister MSWiA pod koniec rządów PiS). Brak wizji i głębszej znajomości problemów związanych z resortem sprawił, że naturalnymi sojusznikami i zapleczem Grzegorza Schetyny stali się ci, którzy reformom PiS byli przeciwni, tak jak kilka lat wcześniej byli przeciwni przeprowadzanym na mniejszą skalę reformom rządu AWS. Charakterystyczna dla koncepcji nowego ministra MSWiA budowania struktur państwa była rezygnacja z zespołu niezależnych ekspertów opiniującego kandydatów na wojewodów. Powrócono do sytemu sprzed rządów PiS: urząd wojewody ponownie stał się partyjną posadą przydzielaną bez żadnych zewnętrznych mechanizmów weryfikujących.
W gmachu przy ul. Batorego na nowo pojawili się kształtowani jeszcze w czasach PRL biurokraci w mundurach lub mundurowi emeryci: wielu z nich odeszło z resortu w czasach rządu PiS, a niektórzy byli usuwani z ministerstwa jeszcze w czasach Marka Biernackiego. Tak jak w momencie przejęcia władzy przez SLD, tak i teraz likwidacji uległy struktury cywilne. Zlikwidowano pion cywilnego nadzoru nad zakupami i inwestycjami (departament logistyki i infrastruktury), przestała funkcjonować komisja budżetowa, zlikwidowano cywilny pion bezpieczeństwa publicznego (departament bezpieczeństwa) cywilny pion ochrony ludności (departament zarządzania kryzysowego). Utworzony w to miejsce departament analiz i nadzoru, kierowany i obsadzony w znacznej mierze przez „mundurowych”, jest tworem o dość ogólnikowo sformułowanych zadaniach i niejasnym podporządkowaniu, obsługujący, wbrew logice organizacyjnej, kilku wiceministrów naraz.
Nastąpiła recydywa sytuacji z okresu rządów SLD: rezygnacja przez szefa MSWiA z cywilnych struktur obsługujących ministra w zakresie koordynacji działań służb i ich nadzoru doprowadziła do ich daleko posuniętej autonomizacji i powstawania patologii. Przykładem nieprawidłowości, które są skutkiem słabego nadzoru ministra, jest sprawa zakupu mundurów policyjnych zorganizowanego za rządów Grzegorza Schetyny przez Komendę Główną Policji. Wart 35 mln złotych przetarg wygrała firma, która wcześniej była opłacana przez Komendę Główną Policji za przygotowanie wzorów dla mundurów, będących przedmiotem przetargu. Podczas przeprowadzania procedury nie dokonano oceny jakości mundurów, które po ich zakupie zostały źle ocenione przez policjantów. Badająca tę sprawę NIK stwierdziła w raporcie z kwietnia br., że w wypadku tego przetargu „mógł działać mechanizm korupcyjny”. Za groźny objaw rozprzężenia i osłabienia dyscypliny służby uznać należy wspólne biesiadowanie podczas święta policji w 2009 r. jej najwyższych oficerów z chińskim biznesmenem kontrolującym znaczną część handlu na gigantycznym targowisku w podwarszawskiej Wólce Kosowskiej. Sprzyjający rządom PO tygodnik „Polityka” porównał całą sprawę do skandalu, jakim 13 lat wcześniej była wspólna zabawa dziennikarzy „Teleekspresu” z gangsterami z Pruszkowa. Trudno jest stwierdzić, w jakim stopniu niepokojące zjawiska pojawiające się na poziomie policyjnej centrali, słabo kontrolowanej przez obecny rząd, wpływają na dyscyplinę i morale policyjnych niższych szczebli. Tym niemniej niepokoić muszą informacje o przekraczaniu uprawnień przez funkcjonariuszy (zjawisko rozwożących lokalnych notabli taksówek „blue taxi”, nieuzasadnione przypadki użycia siły, opieszałość w karaniu winnych naruszeń prawa policjantów), łącznie z tak skrajnymi przypadkami, jak sprawa komendanta policji w Białołęce oskarżonego o zabójstwo wspólnika w interesach.
W wyniku likwidacji cywilnych struktur zarządzania kryzysowego zablokowany został projekt budowy jednolitego, ogólnokrajowego systemu telefonu 112 przyjęty przez PiS. Powrócono do koncepcji z czasów SLD i po 4 latach chaotycznych działań sprawa telefonu 112 znalazła się w punkcie wyjścia.
Jerzy Miller w przeciwieństwie do Grzegorza Schetyny jest znacznie bardziej wyczulony na kwestie dobrych rozwiązań instytucjonalnych i systemowe zwalczanie nieprawidłowości. Za pozytywne uznać należy próby uporządkowania spraw informatycznych. Obok budowy nowych „ucywilnionych” struktur odpowiedzialnych za przeprowadzanie zakupów informatycznych zarządził audyt budzącego wątpliwości kontraktu na budowę sieci teleinformatycznej o wartości 0,5 mld złotych podpisanego bez procedury przetargowej w czasach rządów ministra Grzegorza Schetyny. Jednak słaba polityczna pozycja Jerzego Millera uniemożliwiała mu egzekwowanie realnej kontroli cywilnej nad służbami mundurowymi. Ta słabość ujawniła się zwłaszcza w kładącej się cieniem na jego wcześniejszych dokonaniach sprawie wyjaśnienia katastrofy smoleńskiej. Wtedy to jako minister formalnie nadzorujący Biuro Ochrony Rządu nie chciał się odnieść do kwestii odpowiedzialności kierownictwa tej służby za zabezpieczenie lotu.
Skromne, sektorowe działania naprawcze podjęte w MSWiA w ostatnich miesiącach nie zmieniają całościowej oceny dokonań obecnego rządu: podobnie jak w czasach SLD brak jest właściwego, cywilnego nadzoru nad służbami, co powoduje trudności w sprawnym koordynowaniu realizacji planów poprawy bezpieczeństwa. Towarzyszy temu utrzymywanie się wpływów specyficznej dla tego resortu postkomunistycznej subkultury osłabiającej etos służby państwu i skutkującej patologiami. Wreszcie sami „mundurowi” (przede wszystkim policja) nie doczekali się trwałych rozwiązań w budzących wątpliwości kwestiach płac i emerytur, a także właściwej organizacji służb i ich wyposażenia.
Paweł Soloch
ekspert Instytutu Sobieskiego
Autor pełnił w latach 2005-2007 funkcje podsekretarza stanu w MSWiA, szefa Obrony Cywilnej.